Mijodrag Radojević

Predmet ovog rada su institucije neposredne demokratije na lokalnom nivou u Srbiji, s ciljem analize važećih rešenja (de lege lata) i unapređenja pravnog okvira (de lege ferenda). Lokalna demokratija je višeznačan termin. U širem smislu, predstavlja pravo građana da učestvuju u vlasti na lokalnom nivou. Uže posmatrano, ovaj pojam se poistovećuje sa lokalnom samoupravom (decentralizacijom) i neposrednim učešćem građana u vršenju vlasti. Lokalna demokratija razvija se pod uticajem tradicije, društveno-ekonomskih pretpostavki, pravnog (normativnog) okvira i političkog ambijenta. Osim izbora lokalnih predstavnika vlasti (predstavnička lokalna demokratija), osnovni institucionalni kanali lokalne demokratije jesu oblici direktnog učešća građana u donošenju odluka, kao što su referendum i narodna inicijativa. Šira primena neposredne demokratije u lokalnim zajednicama, u skladu sa savremenim teorijskim istraživanjima i smernicama regionalnih evropskih organizacija, jedna je od pretpostavki unapređenja kvaliteta lokalne demokratije. Praksa učešća građana u vršenju vlasti i upravljanju na lokalnom nivou pokazatelj je i razvitka lokalne demokratije u Srbiji. U jedinicama lokalne samouprave, primena referenduma, narodne inicijative, zborova i drugih institucija direktne demokratije je siromašna. Takvo stanje lokalne demokratije posledica je uzajamnog prožimanja više činilaca. Na osnovu empirijskih podataka, komparativnog iskustava i pravnih standarda predlažu se rešenja za delotvorniju participaciju građana u političkim procesima i kontrolu lokalne vlasti u jedinicama lokalne samouprave.

U ovom članku predmet istraživanja je donošenje ustavnih amandmana i promena Ustava Republike Srbije 2022. godine. U prvom delu teksta objašnjena je pravna priroda amandmana, pravni oblici i metode promene ustava. U drugom delu analiziran je postupak ustavotvorne revizije u Republici Srbiji. Kritičkoj analizi je podvrgnut i sadržaj ustavnih amandmana I–XIXX. Naučni i društveni značaj članka je u ukazivanju na nedostatke u pravnom okviru modela ustavne revizije, kao i na odredbe u ustavnim amandmanima o pravosuđu. U istraživanju su korišćeni, pre svega, egzegetički (normativni) i komparativni metod. Promena Ustava, po prvi put u povesti moderne Srbije, obavljena je tehnikom ustavnih amandmana. Ovim amandmanima stvaraju se ustavnopravne pretpostavke da se garantovanjem nezavisnosti pravosuđe uspostavi kao jedna od najvažnijih poluga u sistemu organizacije vlasti, neophodna za funkcionisanje poretka vladavine prava i zaštitu ljudskih sloboda i prava. U skladu sa metodološkim opredeljenjem, autor zaključuje da se ubuduće procesu ustavnih promena mora pristupati oprezno vodeći računa da se ne ugrožava javna sloboda i demokratija.

Referendum je najvažnija institucija neposredne demokratije u pravnom i političkom sistemu Republike Srbije. Autor je analizirao ovu instituciju de iure i de facto, s ciljem otkrivanja odgovora na sledeća pitanja: Da li je razvijena praksa neposredne demokratije? Da li je referendum korišćen kao sredstvo demokratije ili legitimacije političkih elita? Da li su i u kojoj meri ispunjene pretpostavke za efikasno funkcionisanje institucija neposredne demokratije? Prethodno su određeni pojam, vrste i značaj referenduma. Kompleksna priroda ove institucije prepoznaje se u njenoj ulozi. Referendum omogućava direktno učešće građana u vršenju vlasti, ali može biti zloupotrebljen i u nedemokratske svrhe. Analizom su obuhvaćeni svi republički referendumi održani od 1990. godine. Objašnjena su njihova obeležja, od nedostataka u ustavnim i zakonskim odredbama i procesnim pravilima do sumnje u verodostojne rezultate i posledice, po pravilu, iskazane i kroz nepoštovanje izražene narodne volje. Zbog toga, u većini slučajeva, održani referendumi su, po svom karakteru, bliži plebiscitu. Značaj ovog istraživanja je u tome što je bilans referenduma pokazatelj stanja demokratije, vladavine prava i podele vlasti. Da bi referendum ostvario svoju misiju, moraju se ispuniti pretpostavke, kao što su: poštovanje ljudskih prava, podizanje građanskog aktivizma i razvoj političke kulture. U suprotnom, opasnost je da se referendum preobrazi u oruđe protiv demokratije.

Ombudsman je važna institucija u jačanju demokratije, vladavine prava, dobre uprave i zaštite i promocije ljudskih prava. Iako jedinstven model ne postoji u svetu, primetni su pokušaji međunarodnih organizacija i mehanizama da standardizuju različita rešenja o ombudsmanu u uporednom pravu. Proces harmonizacije pravnih propisa u Evropi odvija se pod okriljem Saveta Evrope i Venecijanske komisije, koji je neizostavni „asistent“ u pisanju različitih propisa u postkomunističkim zemljama. U Srbiji je prihvaćen pluralan ili decentralizovani model ombudsmana, sa institucijom na republičkom nivou, pokrajinskim ombudsmanom i ombudsmanima u jedinicama lokalne samouprave. Zaštitnik građana je poseban državni organ koji kontroliše upravu i štiti prava građana. Pravni okvir ove institucije izmenjen je u novembru 2021. godine, nakon donošenja novog zakona o Zaštitniku građana. U skladu sa principima Venecijanske komisije o ombudsmanu iz 2019. godine, uređeni su novi i modifikovani važeći instituti i odredbe, s ciljem jačanja nezavisnosti i samostalnosti institucije i njegove efikasnosti. Autor je analizirao najvažnija rešenja u novom zakonu, objasnio njegove nedostatke i ukazao na probleme u delovanju Zaštitnika građana u Srbiji.

Predmet ovog članka je model besplatne pravne pomoći u Srbiji koji se primenjuje nakon donošenja Zakona od 2018. godine. U narativnom delu ovog istraživanja težište je na analizi najvažnijih rešenja u pozitivnopravnim propisima. U odnosu na druge pravne sisteme u Srbiji je uspostavljen osoben režim besplatne pravne pomoći. Zakonodavac razlikuje besplatnu pravnu pomoć i besplatnu pravnu podršku, sa značajnom ulogom lokalne samouprave. Cilj istraživanja je provera hipoteze o delotvornosti ovog modela besplatne pravne pomoći. Uzimajući u obzir i objektivne teškoće, koje su uticale i na implementaciju propisa, autor je evidentirao i objasnio slabosti institucionalnog modela. Osim toga, ukazano je na moguće pravce razvitka sistema besplatne pravne pomoći u narednom periodu.

U ovom radu analizirane su odredbe Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći u Srbiji. Autor je kao izvore koristio međunarodne standarde, uporednopravna rešenja i praksu, kao i relevantna istraživanja. Obeležje sistema pravne pomoći jeste neodgovarajući normativni okvir i nedovoljna efikasnost. Donošenje posebnog zakona odložio je višegodišnji sukob advokature i civilnog društva o legitimaciji pružaoca pravne pomoći, što je otežavalo ostvarivanje ustavnog prava građana na jednak pristup pravdi. Zakon koji je usvojila Narodna skupština u novembru 2018. godine zasniva se na državnom modelu (subvencionisane) pravne pomoći i mešovitoj šemi pružalaca. Zakon polazi od socijalne komponente ovog prava. Osim dostupnosti za različite kategorije stanovništva, predviđene su usluge sekundarne i primarne pravne pomoći. Ipak, zakonodavac je odabrao model koji nije adekvatan našim prilikama, jer teret finansiranja i pružanja pravne pomoći pripada jedinicama lokalnih samouprava. Zbog toga će ovaj zakon naići na niz problema u svojoj primeni.

Autor analizira položaj i status Ustavnog suda Re­publike Srbije. Ustavom od 2006. godine je proširena uloga i nadležnost Ustavnog suda, modifikovana njegova unutrašnja struktura i inoviran položaj ustavnih sudija. Rizici politizacije prilikom izbora ustavnih sudija, prisutni i u praksi evropskih ustavnih sudova, nisu se mogli u potpunosti isključiti ni prilikom konstituisanja Ustavnog suda Srbije. Nove nadležnosti izmenile su i osnovni smer funkcionisanja Ustavnog suda koji se od „kasatornog suda“ preobražava u „žalbeni sud“. Na efikasnost postupanja Ustavnog suda, izuzev njegove ustavne pozicije, uticaće i druge okolnosti opšti stepen demokratizacije, kvalitet pravnog poretka, kadrovski sastav i struktura sudija, odgovarajući smeštajni i tehnički kapaciteti. U članku su uočeni problemi u normativnom regulisanju i funkcionisanju Ustavnog suda, koji otvaraju prostor za teorijsku debatu i dalju reformu ove institucije. U političkom sistemu Srbije, ostvarivanje načela vladavine prava, podele vlasti i za štite ljudskih prava zavisiće i od uspostavljanja nezavisnog i efikasnog Ustavnog suda.

Autor u članku analizira ustavne odredbe koji regulišu položaj, organizaciju i nadležnost Vlade Srbije. Pri tom, on ne vrši samo egzegetičku analizu normativnog teksta, već objašnjava dublje značenje i smisao ustavnih promena. U Ustavu Srbije od 2006. godine prihvaćen je parlamentarni model vlade. Vla­da je nosilac izvršne vlasti. Odnos Vlade sa sudskom i zakonodavnom vlašću počiva na podeli vlasti, ali je ojačan njen položaju odnosu na Ustav od 1990. godine. Vladi je poverena generalna ustavna nadležnost da određuje opšti pravac državne politike, a uslovi za izglasavanje njenog nepoverenja su otežani. Ustavom je proklamovana neposlanička vlada, nespojivost članstva u Vladi s vršenjem drugih javnih funkcija ili profesionalnih delatnosti, precizno su uređeni rokovi za obrazovanje vlada, osnažena je njena organizaciona samostalnost, ustanovljena su nova institucionalna sredstva parlamentarne kontrole Vlade i izdvojen položaj predsednika Vlade. Položaj Vlade je ojačan, ali je suočena sa imperativom efikasnosti i izazovima nedostataka odgovornog političkog vođstva i kompetentne državne uprave.

Koristeći metode uporednopravne analize, autor u svom članku objašnjava logiku nastanka, delovanja i uloge ombudsmana u Švedskoj i Srbiji. Pojava Justicioombudsmana u Švedskoj je rezultat sticaja istorijskih prilika. Oblikovan je kao model jednog od osnovnih mehanizama zaštite ljudskih prava od samovolje upravne vlasti. Originalnost institucije ombudsmana je da deluje snagom svog autoriteta i da podstiče na efikasniju zaštitu ljudskih prava. Razloge njegove popularnosti i opšteprihvaćenosti u svetu nalazimo u pojednostavljenom i besplatnom po­stupku koji olakšava komunikaciju sa građanima ali i njegovoj ulozi u legitimizaciji i demokratizaciji političkog sistema, kao i u unapređenju kvaliteta javne uprave. Nacionalni Zaštitnik građana u Srbiji ima karakteristike klasičnog modela ombudsmana. On je oblik vanpravne, spoljne kontrole uprave i zaštite ljudskih sloboda i prava. Pored republičkog ombudsmana u Srbiji postoji pokrajinski ombudsman za Vojvodinu i lokalni ombudsmani. Dosadašnje iskustvo pokazuje da je institucija ombudsmana prihvaćena od strane građana, da je stekla ugled i autoritet neophodan za efikasno delovanje. Svrha ovog članka je da istraži institucionalne pretpostavke razvoja ombudsmanske funkcije u Srbiji. Kvalitativno posmatrano, one se sastoje u jačanju ombudsmanskih prerogativa i stvaranju ambijenta vladavine prava i demokratije, a u kvalitativnom smislu u širenju mreže zaštitnika građana.

Autor u članku analizira političke prilike i okolnosti koje su prethodile donošenju Ustava Kneževine Srbije od 1869. godine, njegov normativni tekst i uticaj na razvoj državnih ustanova i institucija. Namesnički ustav je usvojen nakon jednog od najburnijih političkih razdoblja u Srbiji. Donošenjem ovog ustava je manifestovana faktička suverenost formalno vazalne kneževine. Karakter ustavnih odredbi je posledica „duha“ vremena u kome je donet i političkog kompromisa vladajućih birokratskih struktura i liberalno nastrojene opozicije. Politički kompromis opredelio je i ograničeni demokratski karakter ustavnih odredbi. Tako je Ustavom utvrđen položaj Narodne skupštine kao učesnika u vršenju zakonodavne vlasti ali nije ustanovljen parlamentarni sistem, ustavno načelo nezavisnosti sudstva nije praćeno i odgovarajućim jemstvima, proklamovana je samostalnost opština u upravi ali ne i lokalna samouprava, a zajemčena prava i slobode su zakonima ograničavana. Uprkos svojim nedostacima, Namesnički ustav je omogućio nastanak pretpostavki za razvoj demokratskih ustanova i institucija i donošenje Ustava od 1888. godine. Njegov značaj je u činjenici da je suspendovao važenje tzv. Turskog ustava i stvorio uslove i pretpostavke za pojavu političkih stranaka i parlamentarizma.

Autor u tekstu analizira način donošenja, karakter i posledice Ustava od 1838. godine. Po obimu tek­sta, najkraći srpski ustav koji je najduže formalno važio u njenoj ustavnopravnoj istoriji, napisan je u Carigradu na arapskom jeziku i uredio je osnovne elemente autonomnog statusa vazalne Kneževine. Ustavom od 1838. godine potvrđena su vazalna pra­va, ali i pravo Porte da interveniše u unutrašnje uređenje Srbije. Njegova najznačajnija posledica je ograničavanje apsolutizma kneza Miloša Obrenovića, što će za posledicu imati dalekosežne po­litičke promene. Turski ustav je neuređen poredak vlasti preobratio u pravne propise. Institucije Turskog ustava su postale osnova za izgradnju modernog upravnog aparata i pravnog sistema. Pod ovim ustavom, nastala je nova faza u razvoju srpske ustavnosti - razdoblje ustavobranitelja.

Autor u ovom članku razmatra osnovne tendencije razvoja srpske ustavnosti na primeru prvog srpskog ustava. Sretenjski ustav, uprkos okolnosti da je suspendovan ubrzo po donošenju, ostvario je značajan uticaj na razvoj političkih ideja i institucija. Koncipiran kao moderan ustavni dokument, uprkos svojim nedostacima, on je nagovestio borbu za ustanovljavanje načela ustavnosti i zakonitosti, parlamentarnog sistema vlasti, političkih sloboda i prava. To su one vrednosti vladavine prava i izazovi s kojima se susrećemo i u savremenoj ustavnoj praksi.

Autor u članku analizira praksu i institucionalne modele ombudsmanske funkcije u Republici Srbiji. Ombudsman je jedan od oblika institucionalne zaštite prava i sloboda i kontrole državne uprave. Na različitim teritorijalnim nivoima vlasti i u više oblasti je uspostavljeno oko 30 ombudsmana. Njihov položaj je različit, ali iskustva su slična. Statistički posmatrano, povećava se broj pritužbi i obraćanja ombudsmanima. Međutim, neadekvatni kapaciteti (kadrovski, tehnički i finansijski) i nedostaci u normativnom poretku onemogućavaju da ombudsmani efikasnije ostvaruju svoje nadležnosti. U narednom periodu je potrebno da se nezavisnost i samostalnost ombudsmana potpunije garantuje, uspostave uslovi za njegovo nesmetano funkcionisanje i preduzmu mere u pravcu reforme uprave i pravnog si­stema.

Autor objašnjava vezu između institucije ombudsmana i izraza loša uprava („maladministration“). U protekla dva veka, ombudsman je evoluirao od klasičnog nadzornika nad državnom upravom do modela institucije koja preuzima sve veću odgovornost za zaštitu ljudskih prava. Izrazom „loša uprava“ u teoriji i normativnoj praksi određeni su na opšti i opisni način slučajevi u kojima se krše ljudska prava i grani­ce postupanja ombudsmana. Kao antonim pojmu „ma­ladministration“ je definisan pojam „dobra uprava“, odnosno standardi kako treba da postupa državna uprava. U ovom radu je ukazano na aktivnost ombud­smana, pre svega u Velikoj Britaniji i Evropskoj uniji, na konstituisanje pomenutih izraza. U Evropskoj uniji, „dobra uprava“ je osnovno pravo njenihgrađana. U Republici Srbiji, podizanje kvaliteta rada javne uprave i zaštite ljudskih prava ima važan značaj u procesu evropskih integracija. Analizom aktivno­sti srpskog ombudsmana, autor je utvrdio i njegov do­prinos u ovom procesu. Zaštitnik građana je odredio simptome „loše uprave“, njegoveuzroke i preporučio mere za reformu javne uprave.

Autor u ovom članku analizira savremeni period u razvoju srpske ustavnosti. On polazi od metodološke matrice po kojoj je ustavni poredak složen proizvod društvenih i istorijskih procesa. U skladu sa teorijom konstitucionalizma, razmatra političke uslove i formalnopravni karakter postupka donošenja ustava i navodi njihove supstancijalne nedo­statke. Posmatrajući srpski slučaj, vidimo da su to „ustavi u vanrednom stanju“. Srbija se, za razliku od drugih tranzicionih zemalja, suočavala sa slože­niem zahtevima prilikom donošenja prvog ustava. Ustavu je zadata uloga akta kojima se artikulišu procesi demokratizacije, ali i instrumenta zaštite državnosti. U takvim okolnostima bilo je teže ostvariti konstitucionalnu formulu i donositi ustave u skladu sa proceduralnim legitimitetom. Ključni politički akteri su ustavno pitanje postavljali u kontekstu stranačke politike, što je samo po sebi značilo da i ustav nije prihvaćen kao osnovni društveni ugovor.

Autor u članku analizira postupak donošenja, legitimacijske osnove i osnovna institucionalna rešenja Ustava Republike Srbije od 2006. godine. Ustav je usvojen zahvaljujući sticaju političkih prilika, skrojen pogodbom političkih stranaka, što je uticalo na način njegovog donošenja i kvalitet ustavnih rešenja. U poređenju s njegovim prethodnikom od 1990, autor zaključuje da to nije novi osnovni pravni akt, već više prilagođeni, redizajnirani stari ustav. Kao takav, on ne stvara mogućnost za izgradnju političke zajednice na fundamentalnim demokratskim načelima i vrednostima.

Regulatorna tela su državne institucije nadležna da uređuju pojedine oblasti od posebnog društvenog interesa. U savremenom uporednom pravu, s razvojem doktrina o deregulaciji, liberalizacii i o zaštiti ljudskih prava, u porastu su njihova uloga i značaj. Pored ovih javnih agencija nastaju i regulator­na tela s većim stepenom nezavisnosti i samostalnosti u odnosu na izvršnu vlast. Takva tela i institucije zadovoljavaju potrebe građana i efikasne kontrole izvršne vlasti. Autor u ovom članku istražuje položaj posebnih nezavisnih regulatornih tela i institucija u Republici Srbiji. Pored nedostataka u normativ­nom okviru, tehničke prepreke i politički pritisci otežavaju funkcionisanje nezavisnih regulatornih tela. Sa stanovišta poštovanja načela vladavine prava, neophodno je izmeniti pravne propise i stvoriti uslove za nesmetano delovanje nezavisnih regulatornih tela i institucija.

Predmet ovog istraživanja jeste pravno-politički položaj i status Kosova i Metohije. U prvom delu, kroz pravno-istorijski kontekst, ukazano je na razvitak Ko­sova i Metohije kao pravnog entiteta, u razdoblju između dva svetska rata, teritorijalne autonomije nakon Drugog svetskog rata i njenog ustavnog položaja nakon dolaska međunarodnih snaga i proglašenja jednostrane nezavisnosti od strane tzv. privremenih organa Kosova. U posebnom delu rada analizirani su statusni aranžmani koji mogu biti uzeti u obzir prilikom odlučivanja o budućnosti Kosova.

Ogled o zborniku radova "Dileme ustavnih promena u Republici Srbiji - posebno izdanje Srpske političke misli", Institut za političke studije, Beograd, 2017. godine

The author examines the influence of European integrations on the constitutional process and determines directions of the constitutional reform in the Republic of Serbia. At the time of adoption of the 2006 Constitution, the European Union (EU) and the Council of Europe (CoE) have been monitoring the process and providing good offices. Their objections have been partly incorporated in the supreme legal act of Serbia. Yet, however, this Constitution does not fully meet European standards in terms of the manner of adoption and content of the constitutional matter. This paper critically examines EU and CoE criticism and points to other problems concerning altering the Constitution. Opinion of the Venice Commission was a starting point in reconsideration of European organisations’ critiques regarding the Constitution of Serbia. Lack of consensus on institutional and political reforms makes future constitutional review uncertain.

Ovaj rad predstavlja uvod u predstojeći projekat istraživanja razvoja direktne demokratije u Srbiji. Prvi deo istraživanja podrazumeva teorijsko određivanje koncepta neposredne demokratije. U drugom delu, istraživanje treba da istakne istorijski aspekt iskustva institucija neposredne demokratije u poslednjih više od dva veka moderne srpske istorije. U trećem delu istraživanja biće reči o najnovijem, tranzicionom iskustvu implementacije različitih oblika direktne demokratije te će značajni deo istraživanja biti usmeren i na normativno-pravnu analizu ove problematike. U četvrtom, zaključnom delu istraživanja, namera je da se na osnovu prethodnih razmatranjaukaže na osnovni uzrokniske participacija stanovništva u svim sferama društvenog života. Na taj način stvoriće se pretpostavke za promišljanje drugačijih formi i pravaca organizacije društva i to od vladajućeg obrascacentralizovanog i linearnog top-down prenosa moći i odlučivanja ka decentralizovanom i disperzivnomdown-to-the-top modelu učešća građana u političkom životu.

The author examines the influence of European integrations on the constitutional process and determines directions of the constitutional reform in the Republic of Serbia. At the time of adoption of the 2006 Constitution, the European Union (EU) and the Council of Europe (CoE) have been monitor- ing the process and providing good offices. Their objections have been partly incorporated in the supreme legal act of Serbia. Yet, however, this Constitution does not fully meet European standards in terms of the manner of adoption and content of the constitutional matter. This paper critically examines EU and CoE criticism and points to other problems concerning altering the Constitu- tion. Opinion of the Venice Commission was a starting point in reconsidera- tion of European organisations’ critiques regarding the Constitution of Serbia. Lack of consensus on institutional and political reforms makes future constitu- tional review uncertain.