Др Мијодраг Радојевић

Предмет овог рада су институције непосредне демократије на локалном нивоу у Србији, с циљем анализе важећих решења (de lege lata) и унапређења правног оквира (de lege ferenda). Локална демократија је вишезначан термин. У ширем смислу, представља право грађана да учествују у власти на локалном нивоу. Уже посматрано, овај појам се поистовећује са локалном самоуправом (децентрализацијом) и непосредним учешћем грађана у вршењу власти. Локална демократија развија се под утицајем традиције, друштвено-економских претпоставки, правног (нормативног) оквира и политичког амбијента. Осим избора локалних представника власти (представничка локална демократија), основни институционални канали локалне демократије јесу облици директног учешћа грађана у доношењу одлука, као што су референдум и народна иницијатива. Шира примена непосредне демократије у локалним заједницама, у складу са савременим теоријским истраживањима и смерницама регионалних европских организација, једна је од претпоставки унапређења квалитета локалне демократије.

У овом чланку предмет истраживања је доношење уставних амандмана и промена Устава Републике Србије 2022. године. У првом делу текста објашњена је правна природа амандмана, правни облици и методе промене устава. У другом делу анализиран је поступак уставотворне ревизије у Републици Србији. Критичкој анализи је подвргнут и садржај уставних амандмана I–XIXX. Научни и друштвени значај чланка је у указивању на недостатке у правном оквиру модела уставне ревизије, као и на одредбе у уставним амандманима о правосуђу. У истраживању су коришћени, пре свега, егзегетички (нормативни) и компаративни метод. Промена Устава, по први пут у повести модерне Србије, обављена је техником уставних амандмана. Овим амандманима стварају се уставноправне претпоставке да се гарантовањем независности правосуђе успостави као једна од најважнијих полуга у систему организације власти, неопходна за функционисање поретка владавине права и заштиту људских слобода и права. У складу са методолошким опредељењем, аутор закључује да се убудуће процесу уставних промена мора приступати опрезно водећи рачуна да се не угрожава јавна слобода и демократија.

Референдум је најважнија институција непосредне демократије у правном и политичком систему Републике Србије. Аутор је анализирао ову институцију de iure и de facto, с циљем откривања одговора на следећа питања: Да ли је развијена пракса непосредне демократије? Да ли је референдум коришћен као средство демократије или легитимације политичких елита? Да ли су и у којој мери испуњене претпоставке за ефикасно функционисање институција непосредне демократије? Претходно су одређени појам, врсте и значај референдума. Комплексна природа ове институције препознаје се у њеној улози. Референдум омогућава директно учешће грађана у вршењу власти, али може бити злоупотребљен и у недемократске сврхе. Анализом су обухваћени сви републички референдуми одржани од 1990. године. Објашњена су њихова обележја, од недостатака у уставним и законским одредбама и процесним правилима до сумње у веродостојне резултате и последице, по правилу, исказане и кроз непоштовање изражене народне воље. Због тога, у већини случајева, одржани референдуми су, по свом карактеру, ближи плебисциту. Значај овог истраживања је у томе што је биланс референдума показатељ стања демократије, владавине права и поделе власти. Да би референдум остварио своју мисију, морају се испунити претпоставке, као што су: поштовање људских права, подизање грађанског активизма и развој политичке културе. У супротном, опасност је да се референдум преобрази у оруђе против демократије.

Омбудсман је важна институција у јачању демократије, владавине права, добре управе и заштите и промоције људских права. Иако јединствен модел не постоји у свету, приметни су покушаји међународних организација и механизама да стандардизују различита решења о омбудсману у упоредном праву. Процес хармонизације правних прописа у Европи одвија се под окриљем Савета Европе и Венецијанске комисије, који је неизоставни „асистент“ у писању различитих прописа у посткомунистичким земљама. У Србији је прихваћен плуралан или децентрализовани модел омбудсмана, са институцијом на републичком нивоу, покрајинским омбудсманом и омбудсманима у јединицама локалне самоуправе. Заштитник грађана је посебан државни орган који контролише управу и штити права грађана. Правни оквир ове институције измењен је у новембру 2021. године, након доношења новог закона о Заштитнику грађана. У складу са принципима Венецијанске комисије о омбудсману из 2019. године, уређени су нови и модификовани важећи институти и одредбе, с циљем јачања независности и самосталности институције и његове ефикасности. Аутор је анализирао најважнија решења у новом закону, објаснио његове недостатке и указао на проблеме у деловању Заштитника грађана у Србији.

Предмет овог чланка је модел бесплатне правне помоћи у Србији који се примењује након доношења Закона од 2018. године. У наративном делу овог истраживања тежиште је на анализи најважнијих решења у позитивноправним прописима. У односу на друге правне системе у Србији је успостављен особен режим бесплатне правне помоћи. Законодавац разликује бесплатну правну помоћ и бесплатну правну подршку, са значајном улогом локалне самоуправе. Циљ истраживања је провера хипотезе о делотворности овог модела бесплатне правне помоћи. Узимајући у обзир и објективне тешкоће, које су утицале и на имплементацију прописа, аутор је евидентирао и објаснио слабости институционалног модела. Осим тога, указано је на могуће правце развитка система бесплатне правне помоћи у наредном периоду.

У овом раду анализиране су одредбе Закона о бесплатној правној помоћи у Србији. Аутор је као изворе користио међународне стандарде, упоредноправна решења и праксу, као и релевантна истраживања. Обележје система правне помоћи јесте неодговарајући нормативни оквир и недовољна ефикасност. Доношење посебног закона одложио је вишегодишњи сукоб адвокатуре и цивилног друштва о легитимацији пружаоца правне помоћи, што је отежавало остваривање уставног права грађана на једнак приступ правди. Закон који је усвојила Народна скупштина у новембру 2018. године заснива се на државном моделу (субвенционисане) правне помоћи и мешовитој шеми пружалаца. Закон полази од социјалне компоненте овог права. Осим доступности за различите категорије становништва, предвиђене су услуге секундарне и примарне правне помоћи. Ипак, законодавац је одабрао модел који није адекватан нашим приликама, јер терет финансирања и пружања правне помоћи припада јединицама локалних самоуправа. Због тога ће овај закон наићи на низ проблема у својој примени.

Аутор анализира положај и статус Уставног суда Ре­публике Србије. Уставом од 2006. године је проширена улога и надлежност Уставног суда, модификована његова унутрашња структура и иновиран положај уставних судија. Ризици политизације приликом избора уставних судија, присутни и у пракси европских уставних судова, нису се могли у потпуности искључити ни приликом конституисања Уставног суда Србије. Нове надлежности измениле су и основни смер функционисања Уставног суда који се од „касаторног суда“ преображава у „жалбени суд“. На ефикасност поступања Уставног суда, изузев његове уставне позиције, утицаће и друге околности општи степен демократизације, квалитет правног поретка, кадровски састав и структура судија, одговарајући смештајни и технички капацитети. У чланку су уочени проблеми у нормативном регулисању и функционисању Уставног суда, који отварају простор за теоријску дебату и даљу реформу ове институције. У политичком систему Србије, остваривање начела владавине права, поделе власти и за штите људских права зависиће и од успостављања независног и ефикасног Уставног суда.

Аутор у чланку анализира уставне одредбе који регулишу положај, организацију и надлежност Владе Србије. При том, он не врши само егзегетичку анализу нормативног текста, већ објашњава дубље значење и смисао уставних промена. У Уставу Србије од 2006. године прихваћен је парламентарни модел владе. Вла­да је носилац извршне власти. Однос Владе са судском и законодавном влашћу почива на подели власти, али је ојачан њен положају односу на Устав од 1990. године. Влади је поверена генерална уставна надлежност да одређује општи правац државне политике, а услови за изгласавање њеног неповерења су отежани. Уставом је прокламована непосланичка влада, неспојивост чланства у Влади с вршењем других јавних функција или професионалних делатности, прецизно су уређени рокови за образовање влада, оснажена је њена организациона самосталност, установљена су нова институционална средства парламентарне контроле Владе и издвојен положај председника Владе. Положај Владе је ојачан, али је суочена са императивом ефикасности и изазовима недостатака одговорног политичког вођства и компетентне државне управе.

Користећи методе упоредноправне анализе, аутор у свом чланку објашњава логику настанка, деловања и улоге омбудсмана у Шведској и Србији. Појава Јустициоомбудсмана у Шведској је резултат стицаја историјских прилика. Обликован је као модел једног од основних механизама заштите људских права од самовоље управне власти. Оригиналност институције омбудсмана је да делује снагом свог ауторитета и да подстиче на ефикаснију заштиту људских права. Разлоге његове популарности и општеприхваћености у свету налазимо у поједностављеном и бесплатном по­ступку који олакшава комуникацију са грађанима али и његовој улози у легитимизацији и демократизацији политичког система, као и у унапређењу квалитета јавне управе. Национални Заштитник грађана у Србији има карактеристике класичног модела омбудсмана. Он је облик ванправне, спољне контроле управе и заштите људских слобода и права. Поред републичког омбудсмана у Србији постоји покрајински омбудсман за Војводину и локални омбудсмани. Досадашње искуство показује да је институција омбудсмана прихваћена од стране грађана, да је стекла углед и ауторитет неопходан за ефикасно деловање. Сврха овог чланка је да истражи институционалне претпоставке развоја омбудсманске функције у Србији. Квалитативно посматрано, оне се састоје у јачању омбудсманских прерогатива и стварању амбијента владавине права и демократије, а у квалитативном смислу у ширењу мреже заштитника грађана.

Аутор у чланку анализира политичке прилике и околности које су претходиле доношењу Устава Кнежевине Србије од 1869. године, његов нормативни текст и утицај на развој државних установа и институција. Намеснички устав је усвојен након једног од најбурнијих политичких раздобља у Србији. Доношењем овог устава је манифестована фактичка сувереност формално вазалне кнежевине. Карактер уставних одредби је последица „духа“ времена у коме је донет и политичког компромиса владајућих бирократских структура и либерално настројене опозиције. Политички компромис определио је и ограничени демократски карактер уставних одредби. Тако је Уставом утврђен положај Народне скупштине као учесника у вршењу законодавне власти али није установљен парламентарни систем, уставно начело независности судства није праћено и одговарајућим јемствима, прокламована је самосталност општина у управи али не и локална самоуправа, а зајемчена права и слободе су законима ограничавана. Упркос својим недостацима, Намеснички устав је омогућио настанак претпоставки за развој демократских установа и институција и доношење Устава од 1888. године. Његов значај је у чињеници да је суспендовао важење тзв. Турског устава и створио услове и претпоставке за појаву политичких странака и парламентаризма.

Аутор у тексту анализира начин доношења, карактер и последице Устава од 1838. године. По обиму тек­ста, најкраћи српски устав који је најдуже формално важио у њеној уставноправној историји, написан је у Цариграду на арапском језику и уредио је основне елементе аутономног статуса вазалне Кнежевине. Уставом од 1838. године потврђена су вазална пра­ва, али и право Порте да интервенише у унутрашње уређење Србије. Његова најзначајнија последица је ограничавање апсолутизма кнеза Милоша Обреновића, што ће за последицу имати далекосежне по­литичке промене. Турски устав је неуређен поредак власти преобратио у правне прописе. Институције Турског устава су постале основа за изградњу модерног управног апарата и правног система. Под овим уставом, настала је нова фаза у развоју српске уставности - раздобље уставобранитеља.

Аутор у овом чланку разматра основне тенденције развоја српске уставности на примеру првог српског устава. Сретењски устав, упркос околности да је суспендован убрзо по доношењу, остварио је значајан утицај на развој политичких идеја и институција. Конципиран као модеран уставни документ, упркос својим недостацима, он је наговестио борбу за установљавање начела уставности и законитости, парламентарног система власти, политичких слобода и права. То су оне вредности владавине права и изазови с којима се сусрећемо и у савременој уставној пракси.

Аутор у чланку анализира праксу и институционалне моделе омбудсманске функције у Републици Србији. Омбудсман је један од облика институционалне заштите права и слобода и контроле државне управе. На различитим територијалним нивоима власти и у више области је успостављено око 30 омбудсмана. Њихов положај је различит, али искуства су слична. Статистички посматрано, повећава се број притужби и обраћања омбудсманима. Међутим, неадекватни капацитети (кадровски, технички и финансијски) и недостаци у нормативном поретку онемогућавају да омбудсмани ефикасније остварују своје надлежности. У наредном периоду је потребно да се независност и самосталност омбудсмана потпуније гарантује, успоставе услови за његово несметано функционисање и предузму мере у правцу реформе управе и правног си­стема.

Аутор објашњава везу између институције омбудсмана и израза лоша управа („maladministration“). У протекла два века, омбудсман је еволуирао од класичног надзорника над државном управом до модела институције која преузима све већу одговорност за заштиту људских права. Изразом „лоша управа“ у теорији и нормативној пракси одређени су на општи и описни начин случајеви у којима се крше људска права и грани­це поступања омбудсмана. Као антоним појму „ma­ladministration“ је дефинисан појам „добра управа“, односно стандарди како треба да поступа државна управа. У овом раду је указано на активност омбуд­смана, пре свега у Великој Британији и Европској унији, на конституисање поменутих израза. У Европској унији, „добра управа“ је основно право њенихграђана. У Републици Србији, подизање квалитета рада јавне управе и заштите људских права има важан значај у процесу европских интеграција. Анализом активно­сти српског омбудсмана, аутор је утврдио и његов до­принос у овом процесу. Заштитник грађана је одредио симптоме „лоше управе“, његовеузроке и препоручио мере за реформу јавне управе.

Аутор у овом чланку анализира савремени период у развоју српске уставности. Он полази од методолошке матрице по којој је уставни поредак сложен производ друштвених и историјских процеса. У складу са теоријом конституционализма, разматра политичке услове и формалноправни карактер поступка доношења устава и наводи њихове супстанцијалне недо­статке. Посматрајући српски случај, видимо да су то „устави у ванредном стању“. Србија се, за разлику од других транзиционих земаља, суочавала са сложе­нием захтевима приликом доношења првог устава. Уставу је задата улога акта којима се артикулишу процеси демократизације, али и инструмента заштите државности. У таквим околностима било је теже остварити конституционалну формулу и доносити уставе у складу са процедуралним легитимитетом. Кључни политички актери су уставно питање постављали у контексту страначке политике, што је само по себи значило да и устав није прихваћен као основни друштвени уговор.

Аутор у чланку анализира поступак доношења, легитимацијске основе и основна институционална решења Устава Републике Србије од 2006. године. Устав је усвојен захваљујући стицају политичких прилика, скројен погодбом политичких странака, што је утицало на начин његовог доношења и квалитет уставних решења. У поређењу с његовим претходником од 1990, аутор закључује да то није нови основни правни акт, већ више прилагођени, редизајнирани стари устав. Као такав, он не ствара могућност за изградњу политичке заједнице на фундаменталним демократским начелима и вредностима.

Регулаторна тела су државне институције надлежна да уређују поједине области од посебног друштвеног интереса. У савременом упоредном праву, с развојем доктрина о дерегулацији, либерализации и о заштити људских права, у порасту су њихова улога и значај. Поред ових јавних агенција настају и регулатор­на тела с већим степеном независности и самосталности у односу на извршну власт. Таква тела и институције задовољавају потребе грађана и ефикасне контролe извршне власти. Аутор у овом чланку истражује положај посебних независних регулаторних тела и институција у Републици Србији. Поред недостатака у норматив­ном оквиру, техничке препреке и политички притисци отежавају функционисање независних регулаторних тела. Са становишта поштовања начела владавине права, неопходно je изменити правне прописе и створити услове за несметано деловање независних регулаторних тела и институција.

Предмет овог истраживања јесте правно-политички положај и статус Косова и Метохије. У првом делу, кроз правно-историјски контекст, указано је на развитак Ко­сова и Метохије као правног ентитета, у раздобљу између два светска рата, територијалне аутономије након Другог светског рата и њеног уставног положаја након доласка међународних снага и проглашења једностране независности од стране тзв. привремених органа Косова. У посебном делу рада анализирани су статусни аранжмани који могу бити узети у обзир приликом одлучивања о будућности Косова.

Оглед о зборнику радова "Дилеме уставних промена у Републици Србији - посебно издање Српске политичке мисли", Институт за политичке студије, Београд, 2017. године

Овај рад представља увод у предстојећи пројекат истраживања развоја директне демократије у Србији. Први део истраживања подразумева теоријско одређивање концепта непосредне демократије. У другом делу, истраживање треба да истакне историјски аспект искуства институција непосредне демократије у последњих више од два века модерне српске историје. У трећем делу истраживања биће речи о најновијем, транзиционом искуству имплементације различитих облика директне демократије те ће значајни део истраживања бити усмерен и на нормативно-правну анализу ове проблематике. У четвртом, закључном делу истраживања, намера је да се на основу претходних разматрањаукаже на основни узрокниске партиципација становништва у свим сферама друштвеног живота. На тај начин створиће се претпоставке за промишљање другачијих форми и праваца организације друштва и то од владајућег обрасцацентрализованог и линеарног top-down преноса моћи и одлучивања ка децентрализованом и дисперзивномdown-to-the-top моделу учешћа грађана у политичком животу.