Milan Jovanović

U toku 2022. godine, u razmaku od nepuna tri meseca, građani u Srbiji dvaput su izlazili na birališta. Najpre su u januaru glasali na referendumu o promeni Ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe, a zatim u aprilu birali predsednika Republike, poslanike u Narodnoj skupštini i odbornike u Skupštini Grada Beograda i nekolicini opština i gradova. Oba politička događaja odigrala su se pod uticajem tri povezana politička procesa: 1) pregovora o izbornim uslovima, bojkota izbora 2020. i konstituisanja politički unisonog i nereprezentativnog dvanaestog saziva Narodne skupštine koji je usvojio Akt o promeni Ustava; 2) različitih viđenja organizacije pravosudne vlasti i njenog odnosa sa zakonodavnom i izvršnom vlašću koji su sučeljavani u višegodišnjoj debati o reformi pravosuđa u Srbiji; 3) protestima građana, ekoloških nevladinih organizacija i stranaka opozicije protiv eksploatacije litijuma koji su kulminirali u trenutku usvajanja novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi. Sinergijski efekti ovih procesa formirali su u delu javnosti stav da je referendum o promeni Ustava suštinski plebiscit o politici vlasti, svojevrsna generalna proba koja bi mogla nagovestiti, ako ne i odrediti rezultate predstojećih izbora. Analiza i komparacija podataka o izlaznosti i rezultatima januarskog referenduma i aprilskih izbora ima za cilj da utvrdi da li su takva očekivanja bila previsoka i da li je ponašanje birača na referendumu moglo biti prediktor rezultata izbora.

Zakonski izborni prag od 5% važećih glasova funkcionisao je u izbornom sistemu Srbije faktički dve decenije. Od 2004. godine on nije primenjivan na izborne liste stranaka nacionalnih manjina. U jednom ciklusu lokalnih izbora, 2004. godine, bio je smanjen na 3%. Pred parlamentarne, lokalne i pokrajinske izbore 2020. godine u kontekstu pregovora vlasti i opozicije o uslovima za slobodne i pravedne izbore, jednostranom odlukom vlasti, zakonski izborni prag na svim nivoima smanjen je na 3%. Da bi se očuvao broj predstavnika stranaka nacionalnih manjina zakon je uveo bonus - količnici stranaka nacionalnih manjina prilikom pretvaranja glasova u mandate metodom najvećeg količnika uvećavaju se za 35%. Veća reprezentativnost predstavničkih tela, osnovni je argument kojim se pravdala ova velika izborna reforma. Stvarni motiv ovog izbornog inženjeringa je slabljenje najavljenog bojkota izbora od strane opozicije. Upozoravano je da je ovakvo rešenje suprotno ustavnim načelima o jednakosti biračkog prava i zabrani diskriminacije, da potencijalno može voditi fragmentaciji stranačkog sistema i dovesti do situacija da neka stranka koja je prešla izborni prag ostane bez predstavnika. Autentičnim tumačenjem zakona objašnjeno je da će se bonus primenjivati samo u slučaju da stranke nacionalnih manjina ne pređu zakonski izborni prag, ali samo za lokalne izbore. Rad analizira političke konsekvence snižavanja izbornog praga na lokalnim izborima u kontekstu proklamovanih ciljeva. Podaci pokazuju da nije došlo do rasta broja stranaka nacionalnih manjina na izborima. Stranke nacionalnih manjina po pravilu su osvajale veći broj mesta u lokalnim skupštinama. To je posebno izraženo kod Saveza Vojvođanskih Mađara kao dominantne stranke ove nacionalne manjine. U korpusu Bošnjaka i Albanaca gde postoji izraženija stranačka kompeticija taj rast je manji. Stranke malobrojnijih nacionalnih manjina dejstvom ovog mehanizma postale su vidljivije u lokalnim skupštinama. Da nije primenjeno autentično tumačenje broj poslanika stranaka nacionalnih manjina uvećao bi se dodatno i u pojedinim sredinama menjao bi odnos snaga u formiranju većine u lokalnim parlamentima. Zbog bojkota izbora i pandemije koji su uzrokovali manju izlaznost na izbore puno dejstvo novog mehanizma u izbornom sistemu ostalo je prigušeno. Političke posledice biće vidljivije i jasnije posle narednog izbornog ciklusa kada akteri bolje analiziraju njegove potencijale.

Referendum i narodna iniciativa kao oblici direktne de­mokratke sve su prisutniji u procesu donošenja odluka u modelu predstavničke demokratije. Da građani «bar jedan dan budu zakonodavci» posebno je rasprostranjeno u evropskim državama. Zamišljeni kao korektiv, a ne zamena predstavničkoj demokratiji oni se glorifikuju koliko i osporavaju. Od kontrole izabranih i veće participacije građana u politici oni mogu postati i sredstvo manipulacije. Iskustva Srbije u korišćenju ovih mehanizama ne odudaraju od proseka više je referenduma, a manje inicijativa, posebno na lokalnom planu. Ustav RS iz 2006. godine razradio je i pooštrio uslove korišćenja referenduma i iniciative. Na osnovu njega sačinjen je nacrt Zakona. Predložena rešenja slede preporuke EU o dobroj referendumskoj praksi, ali ostavljaju i dileme oko određivanja kvoruma izlaznosti i kvoruma za prihvatanje referendumskih odluka.

Povećanje apstinencije i promena stranaka na vlasti, glavne su karakteristike izbora 2012.godine. Koalicije okupljene oko Demokratske stranke, Socijalističke partije i G17, koje su prethodnim izborima 2008.godine imale većinu i formirale vladu, osvojile su neznatno manje glasova na majskim izborima, ali vladajuća koalicija nije zadržala vlast. Promenu vlade uzrokovao je poraz lidera DS, Borisa Tadića na predsedničkim izborima. Pobeda Tomislava Nikolića, predsednika Srpske napredne stran­ke, na predsedničkim izborima otvorila je promene u odnosima parlamentarnih stranaka i formiranje novih političkih saveza. SNS je pobednik opštih izbora: porazili su Srpsku radikalnu stranku tako što su joj preuzeli članstvo, funkcionere i biračko telo; njihov kandidat vršiće funkciju šefa države; formirali su Vladu i vrše vlast u većini jedinica lokalne samouprave. Lider DS B.Tadić najveći je gubitnik opštih izbora: posle višegodišnje dominacije na političkoj sceni on je izgubio mesto predsednika Republike, a demokrate su opozicija u parlamentu. Taj poraz B.Tadića koštao je i mesta lidera stranke. Preokret u formiranje vlasti omogućila je koalicija okupljena oko sociali­sta. Osvojivši oko 80% glasova više nego na prethodnim izbori­ma, socijalisti su napustili doskoršnjeg „strateškog partnera” i omogućili izborni preokret. Transformisani radikali i so­cialist, politički partneri iz 90-tih, posle dvanaest godina, ponovo su na vlasti. Politika koju će voditi pokazaće da li su u pravu skeptici koji tvrde da se radi o restauraciji starog reži­ma i politike ili jačanju konsolidacije demokratije.

U članku se analizira podela teritorije kao moguće rešenje nasilne i jednostrane secesije Kosova i Metohije. Autor ukazuje na događaje koji oblikuju stvaranje atmosfere u kojoj se 2018. godina označava kao ključna za rešavanje konflikta. Široka debata koja je pokrenuta inicijativom predsednika Republike ponovila je čitav spektar mogućih rešenja za mirno rešavanje probelema secesije: od zagovaranja različitih kon/federalnih modela, realnih unija, podeljene nadležnosti, zamrznutog konflikta sve do podele. Prvi deo rada ukazuje na teorijske stavove koji objašnjavaju uzroke, faze i tehnike otcepljenja, raspravljaju o ne/pravednosti secesije, motivima i postupcima drugih država i međunarodnih organizacija u kontekstu prakse različitih secesionističkih pokreta i primera Kosova i Metohije. U drugom delu konstatuje se da se proces “normalizacije” odnosa i angažovanje međunarodne zajednice i EU odvija na štetu Srbije. Nizom akata vlasti Srbije su pokazale konstruktivan pristup rešavanju problema. Privremeni organi otcepljene pokrajine nisu ispunile obaveze preuzete Briselskim sporazumom. Zaključuje se da je na delu puzeće priznanje otcepljene pokrajine kroz proces pregovaranja za pristupanje EU. Autor objašnjava da ne treba potpisati obavezujući sporazum Beograda i Prištine koji bi otcepljenoj pokrajini garantovao stolicu u OUN jer bi to faktički značilo zaokruživanje međunarodnog subjektiviteta otcepljene teritorije i formalno priznavanje nezavisnosti. EU ucenjuje Srbiju da priznavanjem otcepljene teritorije reši konflikt, najavama da bi suprotno blokiralo pristupanje Srbije EU. Autor dokazuje da SAD i EU odobravaju i podstiču albansku stranu da odbija pregovore, blagonaklono gledaju na neizvršavanje dogovorenih obaveza, na getoizaciju Srba, kršenje njihovih osnovnih prava, ugrožavanje njihove slobode, imovine i bezbednosti. Upozorava se da je intervencijom stranih sila i kršenjem niza međunarodnih normi dekomponovan prostor Balkana i stvoren niz nestabilnih i nefunkcionalnih država. Predlaže se sazivanje međunarodne konferencije pod patronatom OUN uz učešće EU, SAD, Rusije i Kine i rešavanje problema. U prvoj fazi moralo bi se obezbediti povratak imovine i interno raseljenih lica, formiranje autonomne zajednice Srba na Kosovu i Metohiji. U drugoj fazi strane bi direktno trebale da razgovaraju o modelu koji i albanskoj strani garantovao status široke samostalnosti u upravljanju pokrajinom, a srpskoj garanciju suverenosti i teritorijalnog integriteta. Ako se rešenje ne bi postiglo trebalo bi razgovarati o podeli kao iznuđenom, a ne najboljem rešenju.

Autori u radu odgovaraju na pitanja ko menja izborna pravila i kontroliše proces odlučivanja o njima, kao i promovisanju kojih i čijih interesa i vrednosti te promene služe. „Mikro-mega“ pravilo i model maksimizacije mandata kojima su u prošlosti objašnjavane izborne reforme nisu uspeli da objasne promene izbornih sistema pojedinih stabilnih demokratskih država u toku devedesetih godina prošlog veka. Pokazalo se da, osim političara, u reformski proces mogu da budu uključeni i drugi akteri, naročito ukoliko se radi o ekstremnom i neefikasnom izbornom sistemu. Vođeni tom idejom, analiziramo tipove izbornih reformi u Srbiji, ispitujemo stepen ekstremnosti srpskog izbornog sistema i predlažemo rešenja koja bi mogla da ga učine efikasnijim.

Članak analizira promene u stranačkoj i socijalnoj strukturi prvog višestranačkog saziva Narodne skupštine. On je metodološki okvir u kojem će se sprovesti longitudinalno istraživanje strukturne dinamike srpskog parlamenta od početka redemokratizacije do danas. Analiza stranačkog sistema i socijalne strukture posmatra se u kontekstu promena političke elite u Srbiji u rasponu od preko dve decenije. Prvi saziv Narodne skupštine u periodu 1991-1993. godine nagovestio je tektonske promene u partijskom sistemu i strukturi političkih elita. Ukidanjem monopartizma veoma brzo se fragmentisala višestranačka scena Srbije. Na prvim višestranačkim izborima učestvovalo je 44 političke stranke od 53 koliko je bilo osnovano. Kroz Narodnu skupštinu u tom periodu prošlo je ukupno 17 stranaka. Većinski izborni sistem obezbedio je ostanak na vlasti reformisanim starim komunističkim elitama. Nove političke elite, politički i programski utemeljene na antikomunizmu i liberalnom modelu demokratije i ekonomije bile su izrazito podpredstavljene u Narodnoj skupštini. Sociodemografske karakateristike poslanika u prvom sazivu pokazuju radikalan raskid sa dotadašnjom delegat­ skom praksom. Iz skupštinskih klupa nestali su industrijski i administrativni radnici, seljaci i pripadnici komunističke nomenklature koji su dominirali u delegatskim skupštinama, ali i mladi i žene koji su takođe u velikom broju bili reprezentovani u delegatskim parlamentima. Nacionalni sastav prve legislature nagoveštava proces etničke homogenizacije : 80% poslanika po nacionalnom opredeljenju izjašnjavali su se kao Srbi što ne odgovara strukturi stanovništva u kojoj su Srbi činili nešto više od 65% stanovništva. Bojkot izbora od strane Albanaca na Kosovu i Metohiji osnovni je uzrok slabijoj zastupljenosti ove nacionalne manjine. Mađari i Muslimani imali su broj poslanika koji je bio u skladu sa njihovim udelom u ukupnom stanovništvu. Među poslanicima su dominirali pojedinci u srednjoj životnoj dobi od 41 do 50 godina. Poslanik je imao prosečno oko 45 godina. Mladi su bili izrazito podpredstavljeni, činili su svega 2% u ukupnom broju poslanika. Isto važi i za poslanike u starijoj dobnoj skupini od 51 do 60 godina kojih je bilo 4,4%. Obrazovni nivo poslanika bio je znatno iznad strukture stanov­ništva: čak 82% poslanika imali su fakultetsko obrazovanje, a njih 16% i najviše akademske titule. Broj žena je bio poražavajući. Sa 23% koliko ih je bilo u delegatskim skupštinama, njihov broj je pao na svega 2%. Četiri žene sedile su u poslaničkom klubu socijalista. To je nagovestilo potrebu institucionalnih intervencija u izborni sistem kako bi se obezbedila njihova bolja zastupljenost.

Electoral system reforms in Serbia followed the practice of post-socialist states - they were frequent and they became the “eternal” issue of institutional design. A century and a half of electoral experience of alternating between the majoritarian and proportional formulas and frequent interventions of governments into the electoral process could not serve as a model at the beginning of redemocratization. External factors initially acted as an inspiration to a small number of domestic experts. In the second phase, their influence increases. Contextual factors had the largest influence. Round table was used only in electoral system redesign and, even then, only when the government power was weakened. Head of state and Constitutional Court represent the most active institutions intervening into the electoral system, initiating reforms or revoking certain provisions of the electoral law. Perception of the stakeholders’ interests evolved along with the reforms. By positioning themselves in the parliament through the proportional electoral model with a closed list and with the right of the parties to allocate mandates as they wished regardless of the voting lists order, party elites have opposed all types of reforms that would emphasize personalization of elections. Election reforms in Serbia have been at a standstill for a decade. They are debated in professional and political circles. Negative effects of the current electoral system have been observed. Mechanisms available to designers, which serve to achieve goals and solve problems, are also known. The only thing missing is the power to transform them into electoral laws, as there is no political will to do so.